胡江峰（重庆社会科学院《改革》杂志社）
范卫国（西南大学法学院）
周志波（吉林财经大学税务学院）
文章内容
考察人类社会不同历史时期的税收制度和管理体系，可以发现，价值理性、组织体系、制度规则和技术理性对税收治理形态具有重要影响，并构成税收治理体系的结构性要素。本文基于财政社会学视角，通过建立“四位一体”理论框架，从“价值-制度-组织-技术”四个维度阐释税收治理现代化的理论逻辑。
一、税收治理现代化：理论渊源与实践内涵 （一）税收治理现代化的理论渊源 税收治理现代化根植于国家治理现代化的具体实践，党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”之后，国家治理现代化作为中国式现代化的一项具体实践，向财政、税收等各个领域拓展和延伸。党的十九届四中全会系统总结了我国国家制度和国家治理体系的巨大成就和显著优势，并对新时代坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作出顶层设计和全面部署。“推进国家治理体系和治理能力现代化”包含治理体系现代化和治理能力现代化两个层面，前者是指国家治理组织系统架构的现代化，后者是指国家治理者素质和治理方式方法的现代化，但两者无疑是“国家治理现代化”这一问题的“一体两面”。“国家治理现代化”这一概念将现代化与国家治理之间的内在逻辑联结起来，揭示了现代化与国家治理之间的关系，并为国家治理实践提供根本遵循。国家治理离不开现代化，现代化则是国家治理的战略目标和题中之义。可以说，国家治理现代化是继工业、农业、国防、科学技术“四个现代化”之后的“第五个现代化”，也是中国式现代化的重要体现。 （二）税收治理现代化的实践内涵 税收治理现代化既是国家治理现代化在税收领域的延伸与体现，也是国家治理现代化的重要组成内容。事实上，“税收治理现代化”这一概念在官方文件中正式表述为“税收现代化”。税收现代化是税收治理的愿景目标，其内容涵盖“六大体系”，即完备规范的税法体系、成熟定型的税制体系、优质便捷的服务体系、科学严密的征管体系、稳固强大的信息体系和高效清廉的组织体系。2020年1月8日召开的全国税务工作会议，结合新时代税务工作的使命和要求，将税收现代化“六大体系”作了进一步修订完善。新“六大体系”包括坚强有力的党的领导制度体系、科学完备的税收法治体系、优质便捷的税费服务体系、严密规范的税费征管体系、合作共赢的国际税收体系、高效清廉的队伍组织体系。不论2013年提出的税收现代化“六大体系”1.0版，还是2020年修正的“六大体系”2.0版，都是国家治理理论之于税收科学的具体实践，体现的是科学理论对实践科学的指导和实践科学对科学理论的创新之间的良性互动、动态发展、持续演化。
二、税收治理现代化的最高追求：价值理性 何为价值，或者说何为价值理性（value rationality），这是我们探讨税收治理现代化内在逻辑需要首先回答的问题。价值理性是与工具理性相对的一个概念，两者最初由德国著名社会学家马克斯·韦伯提出。所谓价值理性，是人类注重自身行为本身所代表的价值，为了实现这种价值人类可以不计后果，其所关注的是从某些特定的价值观念角度来评判人类行为的合理性。价值理性来源于人类的二重性，即人类既是自在的存在，又是自为的存在。作为自在的存在，人类是自然界进化的结果，是现实客观世界的一个组成部分；作为自为的存在，人类不满足于自身局限性，力图通过自为的努力实现生命的价值。简言之，价值理性就是人类自身行为所遵循的无条件的固有价值的纯粹信仰，而不管其行为是否会取得成就。这种纯粹信仰或者是为了伦理的、美学的、宗教的追求，或者是出于责任感、荣誉和忠诚等方面的目的，包括安全与健康、稳定与和谐、效率与公平，等等。 价值理性是一种基于主观情感的价值判断和价值追求，既涉及好与不好、应该与不应该等规范性问题，也为治理行为树立了一个基本的评判标准。价值理性是税收治理的最高追求，这种追求可能涉及伦理、道德、精神等各个方面，在税收治理实践中直接指引治理主体的思维和行动，并在某种意义上直接决定了税收治理的基本走向，对税收治理现代化具有思想性、纲领性和指引性作用。美国税收治理模式的嬗变历史证明了这一点。美国历史上的宪政主义和管理主义两种不同的价值理性对其税收治理模式和税收行政组织体系的运作产生深远影响。强调政治法律的价值取向孕育了官僚主义的税收行政管理模式，注重市场机制在资源配置领域发挥决定性作用的价值导向带来了新公共管理主义的税收公共行政模式，而更加注重社会参与的价值观念则产生了新公共服务主义的税收治理模式。同样，中国行政体制改革进程基本与市场化进程吻合，并在不同阶段先后呈现适应市场（高效政府）、稳定社会（服务型政府）与人民满意（人民满意的服务型政府）的基本逻辑和价值取向（何艳玲，2020）。事实上，价值理性的变迁和发展映照的是国家管理或国家治理价值取向的演进过程，直接主导各国历史上的公共行政体制改革和公共管理转型进程。换言之，价值理性的这种嬗变与政府治理模式的演化保持了高度的一致性，并推动税收治理从比较原始粗劣的阶段向现代化的高级阶段演进。 中国先后经历了新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期。当前中国特色社会主义事业已经进入新时代，中国社会的主要矛盾也已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。相应地，中国公共行政也经历了“以阶级斗争为纲”向“以经济建设为中心”的转变，再向“以人民为中心”的转化。这种价值理性的变迁，直接带来中国国家治理模式的嬗变，并显著地映射到国家税收治理领域，贯穿于中国税收治理实践的方方面面和各个环节。以人民为中心，既是时代主题（刘晔，2018），也是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的社会基础，且当下已成为中国税收治理的最高价值追求，指引中国税收治理现代化的前进与发展。这种价值理性不仅会在宏观层面上影响国家税收制度规则和税务组织体系的设计，指引技术嵌入国家税收治理结构；还会在微观层面上对税收制度和税务组织的运行造成影响，并影响技术手段的具体运用和技术思维的制度吸纳。与税收治理的价值理性高度相关的是税收治理的战略目标。事实上，税收治理战略目标是税收治理价值追求的“具象化”，是为了实现价值目标这一最高理想追求而设定的可衡量、可操作、可执行的事业标准。当前，税收现代化作为税收治理的战略目标，对国家税收制度和税收工作具有全局性、战略性指导意义。这一战略目标的确定，一方面勾画了未来税收事业发展的愿景蓝图，另一方面规定了相当长一段时期内国家税收工作方向和主题。
三、税收治理现代化的运行载体：组织体系 所谓组织，就是对生产资源所作出的有目的且合理的持久安排，它们在一定程度上是在一个层级秩序中由一个（或几个）领导人来协调的。最常见的组织就是经济组织（如企业）和政治组织（如政府）。政治组织因政治意愿而建立，但后来就可能强迫别人与它们交往（柯武刚等，2018），这一点是政治组织的本质特征，即具有强制能力保障其正常运行。税务组织就是一种政治组织，其作为一个体系为税收治理的运行提供载体和平台，并负责税收制度的实施和执行，是整个税收事业运行的“骨架”与“硬件”基础。税务组织系统的核心作用就是增进国家的税收治理能力，而国家的税收治理能力则是国家治理能力在税收领域的延伸和体现。国家税收治理能力的提升是税收治理现代化的前提与基础，税收治理现代化则是国家税收治理能力提升到一定阶段后各方因素综合作用下的结果。 在治理理论上，组织学理论认为，组织包含众多要素，而组织战略、组织激励和组织约束则是一个组织的核心要素，此三者直接决定着组织的发展方向。组织战略，是一个组织结合自身实际确定的奋斗目标和愿景蓝图，指导着组织的思维、决策和行动，并且这种战略是一个动态调整的长期规划，会随着外部环境、内部结构的变化而作出相应的变动。尽管组织战略长期不变，但在短期内组织需要有一个阶段性的目标，这种短期目标就反映在组织策略上。因此，税收事业在不同的阶段、不同的年份有着不同的工作重心和工作任务，有着不同的需要解决的重要问题，因而也会在不同的阶段、不同的年份提出不同的短期目标、实施不同的策略、采取不同的措施。税务组织战略必须正确无偏，推动整个组织体系的现代化，进而构成税收治理现代化的结构要素。组织激励是组织正常运行和良性发展所凭借的内在动力机制，也是面向组织系统内部管理层和操作层的激励机制，与面向组织系统外部的产权激励有所不同。组织的存在，之所以需要激励，是因为组织本身具有层级性，这种层级性要求不同层级的组织、人员之间要有互动交流，而这种互动性则需要组织激励的驱动作用，否则组织内部的层级性会因缺乏压力和指令传导机制难以维持，税收治理实践会陷入瘫痪。组织激励，既有正向的激励，即奖励性的激励，也有负向激励，即惩罚性激励。从正向激励看，我国税务组织系统的组织激励机制主要是绩效考核、数字人事两大机制；从负向激励看，我国税务组织系统的组织激励机制主要是各类执法督察、税收审计及巡视巡察等机制。组织激励之于税务组织现代化，犹如石油之于汽车，只有足够的组织激励，才能推动税务组织向着税收治理现代化的方向前进。组织约束是一种组织工作绩效的控制性标准。在不同的环境、不同的形势下，组织约束会有所不同，但在本质上都是对组织工作绩效的一种潜在压力，对组织策略和行为的一种制约条件。组织理论认为，组织约束可以视为公共权力运行和公共服务提供的一种合法化机制，约束的存在可以加强治理实践的合法性。事实上，税收治理现代化也是需要组织约束的，也受益于组织约束。一方面，随着我国社会主义现代化经济体系的建立，公共服务被引入国家治理和政府转型的变革之中，国家与社会、政府与企业、组织与个人的关系对税收公共管理与公共服务更加敏感，税收治理实践亟须增强税收公共管理与公共服务合法性。另一方面，组织约束为税务组织系统的运行轨道设置了“护栏”，可以有效避免税务组织中的税收公权私有化问题，避免税收治理实践偏离税收现代化的战略目标。同时，组织约束还为增强社会的认同感和信任感提供保障，为税务组织系统推进税收治理现代化的行为增强合法性。 在治理实践中，组织机制包含两个层面的因素：一是机构的因素，即行政组织系统；二是人的因素，即行政机构人员（公务员）系统。税务机关作为国家税务组织系统，是税收治理的基本组织架构，这种架构是由政治、经济、历史、文化等传统状况及现实状况所共同决定的。税务组织系统的架构，不存在好与坏、优与劣的问题，只有适合与不适合、适应与不适应的问题，因而不同的国家体制会产生不同的税务组织系统。同时，税务组织系统本身也是一个动态变化的系统，会随着经济社会的发展和国家治理的需求发生变化而作出调整。从国家治理层面看，国家税务组织体系的设置必须有助于税收治理的实践，并有助于推动税收治理现代化进程。总体上，中国采用的是单一制税务组织系统，这种性质在国税、地税征管体制改革以后表现得更为明显。事实上，我国自改革开放以来实施的几次国家行政组织系统改革，都将税务组织机构的调整作为一项重要内容。这也体现了税务组织体系服务国家税收治理实践的宗旨原则。税务组织系统除了机构的因素，还有人的因素，而税务干部（公务员）则是这一组织体系运行的主体。税务组织系统的机构设置是组织运行的“物”的层面，而人员配置则是组织运行“人”的层面，两者共同决定了整个税务组织系统的运行情况，也隐含地决定了税收治理实践的质量。因此，税务干部队伍建设就成为税收治理现代化的一个关键性能动因素，对推动税收治理现代化进程具有重要影响。一方面，要加强既有干部队伍“存量”的磨炼，在税收实践中提升现有人员的综合素质和实践能力；另一方面，要不断吸收优秀人才加入税务干部队伍，为税收治理现代化注入新鲜血液。
四、税收治理现代化的秩序保障：制度规则 什么是制度呢？简单而言，制度就是规范人类行为的可以重复使用的一整套规则体系，而这一规则体系往往与政治过程相关。社会通过博弈形成制度的过程，就是政治运行的过程（吕冰洋，2018）。为什么会有制度呢？为了尽量排除不确定性，抑制人类的机会主义行为，提高人类行为的可预见性。正如冯·哈耶克所指出的那样，“我们不可能在人类事务上获得确定性。由于这个原因，要想最佳地利用我们所拥有的知识，我们必须依靠规则”。制度是行为规则，并由此成为引导人们行动的手段，制度也使他人的行为变得更可预见，并为社会交往提供一种确定的结构（柯武刚等，2000）。 制度经济学认为，制度在国家治理实践中的核心作用就是形成、维持并增进社会公共秩序，具体而言其至少有以下三个方面的功能。一是有效协调和增进信任。制度减少了世界的复杂性，提供了一种简化识别负担（recognition task）的关键功能，使个人更易于避免超负荷识别（cognitive overload），有助于我们应付对不能驾驭生活怀有的原生焦虑（primordial fear），进而为人们的生产生活活动创造信心（柯武刚等，2000）。二是保护个人自治空间并确认产权。制度可以保护个人的自主领域（dominium），确认个人的自治空间，避免外界对个人的干扰和破坏。但是，制度所保护的个人自治空间和自由权利是有边界的，其边界在于不能影响他人的自治空间和自由权利。三是防止和化解冲突。制度作为人类的行为规则，可以通过划定人们自由行动的范围，以较低的代价和成本非暴力地解决冲突和矛盾。制度解决冲突的机制主要有两种：一是在冲突发生前，依靠限制任意行为和降低冲突可能性的规则，以一般性、预防性的方式限制个人的绝对自由；二是在冲突发生后，依照事先商定、认可的规则进行处理，这种处理方式是可以预见的，也是基本确定的。 按照不同的标准和方法，可以对制度进行不同的分类划分。根据是否成文的标准，可以将制度分为正式制度与非正式制度。正式制度是指以明确的形式将规则确定下来，并且有保证其实施的强制后盾的制度，法律法规就是典型的正式制度。与正式制度相比，非正式制度往往是以不成文的形式将规则确定起来，这一类规则是在人们的交往活动中自发形成并遵守的，包括伦理道德规范、约定俗成习惯、风俗文化传统、意识形态等。一般认为，正式制度是建构的，非正式制度则是演进的（竺乾威，2020）。就税收治理而言，通常不涉及非正式制度，因为税收事关纳税人的切身利益，非正式制度的存在会导致税收透明度下降、税收不确定性增加，严重违背税收治理现代化的目标与要求。因此，税收治理的制度安排原则上都是正式制度。惟其如此，税收确定性、透明度才能得以保证，税收规范性、秩序性才能得到维持。 就中国的税收制度体系而言，主要包含三个层面。一是宪法。作为国家的根本大法，宪法规定公民和企业负有依法纳税的义务，并赋予纳税人相关的基本权利。同时，宪法还规定了行政组织系统的基本性质及与其他系统的关系，为税务组织系统的运作、税收征管与纳税服务的运行提供根本遵循。二是税收法律法规。既包括《中华人民共和国税收征收管理法》等税收程序法，也包括《中华人民共和国企业所得税法》《中华人民共和国个人所得税法》《中华人民共和国契税法》等税收实体法；既包含立法机关审议通过的法律、条例，也包含国务院经授权制定的行政法规，还包括国家部委的部门规章、地方政府规章等。三是规范性操作文件。主要是指财政、税务等部门发布的涉及税收政策和征管执行的一些规范性操作文件，其灵活性和易变性强，便于政府相关部门根据内外部环境和形势的变化相机抉择。上述三个层面的税收制度规则为税收治理搭建了一个网格化的规范体系，是税收治理现代化的“软件”条件。 然而，税收制度规则为税收治理提供“软件”条件，仅仅是对制度功能的一种表层总结。我们需要回答的问题是：税收制度规则之于税收治理，其核心和本质的功能和作用是什么？制度经济学认为，制度规则运行的结果就是形成公共秩序，公共秩序则要以制度规则作为保障（柯武刚等，2000）。简言之，制度是秩序的保障，秩序是制度运行的结果（吕冰洋，2018）。税收制度的根本作用就是为税收治理提供一整套的运行规则，形成并维持税收秩序；税收秩序则是税收制度运行的结果，为税收治理现代化提供根本的秩序保障。换言之，税收制度通过为税收治理提供一整套的运行规则和规范，增加税收的透明度，消除税收的不确定性，防范治理客体（纳税人）的机会主义行为，惩罚治理主体和治理客体的违法行为，有力促进合作信赖和税收遵从。这在本质上就是一种秩序保障功能。这种秩序保障功能可以细分为三大功能：一是约束性功能，即对国家（政府）的税收权力进行限制，对其制定和实施税收政策的行为进行约束；二是规范性功能，即通过提供机会和约束行为决定治理主体（政府）和治理客体（纳税人）的决策；三是分配性功能，即在治理主体（政府）与治理客体（纳税人）之间分配税收权利与义务，进而决定各自行为对国家（政府）税收制度和税收政策效应的影响。 具体而言，税收制度至少在三个方面促进了税收秩序的形成，并为实现税收治理现代化提供一套确定性的规则体系。一是增强税收透明度和确定性，有效协调经济主体关系，增进税收征纳双方之间的相互信赖。明确的、有效的税收制度能够让错综复杂的经济交易行为所涉及的税收事务更加易于理解、更加具有可预测性，进而让市场交易结果更具有确定性。同时，税收制度还能够发展为一种“制度性资本”，增进市场经济的活力与秩序，并进一步提升劳动、技术等生产要素满足人类生产生活需要的能力。二是保护个人自治空间，维护纳税人合法权益，并明确界定经济税源的产权（刘晔，2009）。税收制度作为一种经济制度安排，可以有效保护市场主体自主地进行合法生产经营的自由空间，保护纳税人作为税收治理客体的合法权益，避免企业和个人的税收权益招致其他经济主体和税收治理主体的侵犯。同时，税收制度还可以确认经济税源的产权，明确社会总产品在国家与社会之间、政府与企业（或个人）之间的配置比例。这是制度保护个人自治空间的功能在经济领域的自然延伸。三是防止税收治理主体与税收治理客体产生矛盾，化解市场主体之间的经济交易争端引发的税收冲突。一方面，税收制度在实体层面规定事前的税收产权分配规则，增强税收义务和负担的确定性，明确市场主体的经济预期，并规定市场经济主体应当享有的税收权益和税收公共服务；另一方面，税收制度在程序层面规定税收征纳矛盾的解决方式、途径和程序，同时也对市场主体之间的市场交易引发的涉税争端解决方式作出一些有利于增进市场经济秩序的规则安排。
五、税收治理现代化的动力要素：技术理性 在分析技术理性在推进税收治理现代化进程中的地位和作用时，对技术和技术嵌入作一个界定就显得尤为必要。一般认为，技术发端于工程和科学领域，显示出一种改造自然、改变世界的巨大能力（刘永谋等，2017）。但是，这种传统观点偏重于技术在国家治理中的工具性质，是一种工具论、器物论和手段论。实际上，治理领域的技术是一种复合体系，至少包含两个层面的含义：一是器物、工具层面的具体形态，即运用于国家治理实践中的相关技术性手段；二是观念、理性和思维层面的抽象形态，即一种技术化思维和技术化方法。因此，也可以将这两个层面的技术统称为“技术理性”。所谓技术嵌入，可以理解为国家通过一整套的方法、知识、描述、方案和数据的规训技术，对社会事务和关系的干预（吕德文，2019），这种干预的结果就是让技术性手段和技术性思维嵌入国家治理的实践之中，即技术理性应用于治理实践。 全球各国的税收发展史表明，技术在国家税收治理中占据着越来越重要的地位，扮演着越来越关键的角色，成为推进税收治理现代化的驱动力量。从工具性技术手段到抽象性技术思维，所有的技术理性都被持续不断地应用于税收治理实践，深深地嵌入税收治理的制度结构，逐步成为现代国家税收治理的一种结构化元素。具体而言，从国家税收治理结构的执行度看，技术是一种程序化要素，是连接抽象和具体、宏观和微观、制度和行动的纽带，让价值、制度与组织更好地协调配合，共同推动税收治理现代化进程；从国家税收治理结构自身的调整向度看，技术是一种动力要素，促使治理模式转型升级，并与新的环境相适应，特别是在数字经济背景下全面驱动税收治理数字化转型，为税收治理现代化提供源源不断的动力；从国家税收治理结构的生产向度看，技术是一种生产力要素，成为国家治理必需的治理资源，实现税收治理的自我赋能，为税收治理现代化创造更好的条件（黄其松等，2021）。 技术通过嵌入机制在税收治理实践中发挥作用，是税收治理现代化的重要动力机制。总体而言，技术理性对于税收治理现代化的重要作用至少表现在三个方面。第一，将复杂多样的治理对象刻画清楚，便于政府实施“数目字化管理”（黄仁宇，2001）。鉴于社会事务纷繁复杂、千头万绪，涉及无数的人、物、事及其之间的错综关系，具有显著的多元化、复杂化和难以复制等特征，税收治理对象（治理客体）具有很强的模糊性，这些都可能引致治理主体与治理客体之间严重的信息不对称问题。虽然统计技术和统计方法可以在一定程度上实现治理对象清晰化的目标，为政府在税收领域实施“数目字化管理”奠定一定的基础，但考虑到中国这样幅员辽阔、人口众多、事务繁杂、区域差异的国情，税收治理面临治理规模庞大的现实问题，如此巨大的治理规模更是增加了治理对象的模糊性，给税收治理现代化进程带来不小挑战。随着新一轮信息技术革命的兴起，新兴技术手段和技术思维为税收治理提供了实时、动态、清晰、完整、精准的对象化信息。特别是以云计算、智能算法等为代表的“互联网+”技术有力地提升了税收治理的基础信息质量，而大数据等技术能够从海量的税收基础信息中总结规律、建立关系、挖掘线索，将税收治理客体的群体特征、风险隐患等以公式化、模型化、数据化的方式呈现出来，为政府实施“数目字化管理”、提高治理的有效性提供有力的技术支撑，而技术的这种赋能效应则为实现税收治理现代化奠定坚实基础。第二，降低税收治理成本，提升税收治理效能。所有治理指向的目标都是治理效能（即治理的有效性），缺乏有效性的治理甚至会动摇治权的合法性，而治理的有效性不仅要看结果与目标的匹配度、一致性，还要看治理成本与治理收益的对比情况。技术之于治理的价值就在于，能够不断地降低治理成本，提升治理的有效性（周志波等，2023）。人类社会的发展史表明，每一次技术革命都会带来社会生产效率的提升和生产生活成本的降低。事实上，这一点在税收治理领域体现得尤为突出。一方面，技术手段的进步和实践应用将直接提高税务组织体系的运行效率，提升税收治理有效性，尤其是有利于降低税收管理服务成本；另一方面，技术思维的升级反向作用于税收制度，被税收制度吸纳后，可形成更加科学合理的规范和标准，使税收治理的各个环节得到更为有效的控制，带来税收治理成本的相应下降。第三，赋能税务组织，赋权社会公众。技术理性还是一种充满治理“内能”的因素，技术进步同时具有赋能和赋权两大功能，一方面向政府组织的税收治理赋予能力，另一方面向社会公众的参与治理赋予权利，进而塑造国家与社会、政府与公众、税务机关和纳税人的关系。而良好的征纳互动关系、融洽的社会共治格局是税收治理现代化的基本要求，以现代信息技术为代表的技术工具和技术理性正好契合了税收治理现代化这一需求。实际上，国家（政府）与社会（公众）都从技术理性中获取收益，技术进步为政府带来税收治理能力的提升，也为社会带来参与税收治理的权利。当下，正在大力建设的智慧税务就是推进税收治理现代化的重大工程，智慧税务的建设过程充分体现了技术治理在精准刻画治理对象、全面提升治理效能、赋能组织赋权社会方面的作用（周志波，2022）。未来，以技术理性支撑的技术治理将在高质量推进税收治理现代化进程中发挥更加重要的作用。END
（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2024年第1期）
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胡江峰，范卫国，周志波.税收治理现代化的理论逻辑研究[J].国际税收，2024（1）：16-23.